[대토보상제] 절차·조건·세금 총정리｜현금 대신 땅으로 받는 게 유리할까?

1. 대토보상제 개요

대토보상제는 공공주택지구, 산업단지, 도로사업 등과 같은 공익사업으로 토지를 수용할 때 토지 소유자가 현금 대신 토지(대토)를 공급받을 수 있도록 한 제도입니다. 원래 토지보상은 현금 지급이 원칙이었지만, 보상금을 받은 토지주가 단기간에 현금을 소진하거나 주변 지역 지가 상승으로 재정착이 어려운 문제가 반복적으로 발생했습니다. 이러한 한계를 보완하기 위해 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」, 「공공주택 특별법」을 근거로 대토보상제가 도입되었습니다.

제도의 핵심은 ‘동일 가치 교환 원칙’입니다. 종전 토지를 수용당한 소유자는 감정평가액에 따라 산정된 가액만큼의 공급용지(주택용지, 상업용지, 산업용지 등)를 분양받게 됩니다. 이 과정에서 공급받는 토지의 성격과 위치에 따라 장기적인 자산가치가 달라질 수 있어, 토지 소유자 입장에서는 현금보상보다 개발 이익에 간접 참여할 수 있는 장점이 있습니다.

특히 최근 3기 신도시(남양주 왕숙, 하남 교산, 인천 계양, 고양 창릉, 부천 대장 등)와 광역 교통·산업단지 개발 사업이 본격화되면서, 대토보상 신청 수요가 현금보상 수요를 추월하는 지구가 늘고 있습니다. 예를 들어 LH 자료에 따르면 일부 신도시에서는 대토보상 신청 비율이 전체의 60% 이상에 달한 사례도 보고되었습니다. 이는 단순한 보상을 넘어, 장기적으로 해당 지역의 가치 상승을 기대하는 소유자가 늘고 있음을 보여줍니다.

국토교통부와 LH는 이러한 흐름을 반영해, 공급용지 부족 문제를 보완하기 위해 대토리츠(REITs) 제도를 병행 운영하고 있습니다. 대토리츠는 토지 소유자가 직접 토지를 분양받지 않고, 리츠에 참여하여 개발 이익을 지분 형태로 배분받는 방식입니다. 이를 통해 현금 유동성이 부족한 토지주도 안정적으로 참여할 수 있고, 사업시행자는 용지 수급을 효율적으로 관리할 수 있습니다.

종합하면 대토보상제는 단순히 토지를 뺏기고 돈을 받는 수동적 구조가 아니라, 토지 소유자가 개발 과정에 간접적으로 참여하고, 장기적인 재산 증식 기회를 가질 수 있는 제도라 할 수 있습니다. 다만, 공급용지 부족, 공급가격 산정 방식, 세금 부담 등 변수가 있어 토지주 입장에서는 신청 전 반드시 최신 고시·공고를 확인해야 합니다.

2. 대토보상 신청 자격 및 조건

대토보상은 법률상 권리라기보다 사업시행자가 공급할 수 있는 여건에 따라 제한적으로 허용되는 선택권입니다. 즉, 신청 자격을 갖췄더라도 지구 내 공급 가능한 토지가 부족하거나 도시계획상 우선 공급대상이 따로 지정된 경우, 일부만 배정되거나 현금보상으로 전환될 수 있습니다.

예컨대 최근 남양주 왕숙2지구의 경우, 신청 수요가 공급 가능 면적을 크게 초과하면서 일부 토지주는 현금보상으로 돌아섰고, 부천 대장지구에서도 상업용지 공급 물량이 한정되어 경쟁이 발생했습니다. 이처럼 실제 배정 여부는 각 지구별 사업계획 및 공급용지 규모에 따라 달라지므로 반드시 최신 LH·국토부 보상계획 공고문을 확인해야 합니다.

3. 절차 및 진행 단계

1. 사업인정 고시 : 국토교통부 장관 또는 관할 지자체장이 공익사업을 확정하고, 해당 사업지구에 대한 보상계획 공고를 발표합니다. 이때 토지소유자와 이해관계인은 사업구역 편입 여부를 확인할 수 있으며, 공람 절차를 통해 의견 제출이 가능합니다.
2. 대토보상 신청 : 사업시행자는 통상 30일 이상 대토보상 신청 기간을 공고합니다. 토지소유자는 보상계획 열람기간 내에 ‘대토보상 신청서’를 제출해야 하며, 이때 토지면적, 지분관계, 공급 희망 유형(주택·상업·산업용지 등)을 명확히 기재해야 합니다.
3. 협의 및 심사 : 신청 접수 후, 사업시행자가 토지 규모·위치·가치평가액·지구 내 공급 가능 물량 등을 종합적으로 검토합니다. 공급용지 수요가 초과될 경우, 면적 크기·위치·신청 순위·지분 여부에 따라 배정 우선순위가 정해집니다. 일부 지구에서는 추첨 방식이 병행되기도 합니다.
4. 대토 공급계약 체결 : 공급대상자로 확정된 토지소유자는 사업시행자와 분양계약을 체결합니다. 계약 시 공급용지의 면적·위치·공급가격이 확정되며, 계약보증금 납부 절차도 진행됩니다.
5. 토지 인도 및 소유권 이전 : 토지소유자는 종전 토지를 사업시행자에게 인도하고, 이에 상응하는 대토의 소유권을 이전받습니다. 일반적으로 택지조성공사 완료 후 공급용지가 사용승인될 시점에 실제 토지를 인도받게 됩니다.

보통 사업인정 고시 이후 약 6개월 내외에 대토보상 신청 공고가 이루어지며, 실제 공급용지 배정은 보상협의 완료 → 감정평가 → 보상금액 확정 절차와 병행됩니다. 따라서 신청자는 단순히 신청만 해두는 것이 아니라, 보상금액 확정 시점까지 지속적으로 공고와 고시를 확인해야 합니다.

예를 들어, 하남 교산지구의 경우 2021년 사업인정 고시 이후 약 5개월 만에 대토보상 신청 접수가 시작되었고, 남양주 왕숙2지구도 유사한 절차를 밟았습니다. 이는 대부분의 3기 신도시에서 유사하게 적용되는 절차로, 각 지구별 공급용지의 유형(단독주택, 공동주택, 상업시설, 산업시설 등)과 수량은 고시·공고별로 달라질 수 있습니다.

4. 대토보상제 장단점

종합하면, 대토보상제는 단순한 보상을 넘어 토지주에게 장기적인 투자·자산관리 수단이 될 수 있습니다. 그러나 단기 자금 유동성이 필요하거나 세금 부담을 감당하기 어려운 경우에는 현금보상이 오히려 유리할 수 있습니다. 따라서 토지주는 본인의 재무 상황, 세금 계획, 지역 개발 전망을 종합적으로 고려해 선택하는 것이 바람직합니다.

5. 세금 및 비용

대토보상으로 토지를 공급받는 경우 세법상 취득세·양도소득세·등록세(인지세 포함) 등이 발생합니다. 원칙적으로는 종전 토지를 현금보상으로 양도한 후, 동일한 가액으로 새로운 토지를 다시 취득한 것으로 간주됩니다. 이 때문에 단순 현금보상보다 세금 구조가 복잡하며, 세무 전문가 상담이 필수적입니다.

• 취득세 : 공급받은 토지의 분양가를 기준으로 과세됩니다. 다만 「지방세특례제한법」에 따라 일정 요건을 충족하면 취득세 감면이 가능합니다. 예를 들어, 공익사업으로 인한 수용 후 대토보상을 받아 취득하는 토지는 일정 비율의 감면(최대 50%)이 적용될 수 있습니다.
• 양도소득세 : 종전 토지를 수용당한 것으로 보아 양도세 과세 대상이 됩니다. 그러나 「소득세법」 제89조에 따른 수용 보상금 비과세 특례가 일부 적용될 수 있으며, 보상금 전액이 아닌 일정 비율만 과세되기도 합니다. 특히 토지보상 시 장기보유특별공제가 적용되어 세부담이 줄어드는 사례가 많습니다.
• 등록세·인지세 : 대토 공급계약 체결 시 분양계약에 따른 인지세가 부과되고, 등기 이전 시 등록세가 발생합니다. 금액은 토지 가액과 계약 규모에 따라 차이가 있으며 일반적으로 수십만 원~수백만 원 선에서 발생합니다.

다만 사업 유형 및 공급받는 토지의 성격(주택용지·상업용지·산업용지)에 따라 과세 체계가 달라질 수 있습니다. 예를 들어 주택용지를 공급받을 경우 향후 건축 과정에서 추가적인 취득세와 부가세 문제가 발생할 수 있으며, 상업용지·산업용지는 임대사업자 등록 여부에 따라 세부담이 크게 달라질 수 있습니다.

최근 사례를 보면, 남양주 왕숙지구에서 대토보상으로 공급받은 일부 토지 소유자들이 취득세 감면 특례를 적용받아 세부담을 줄인 반면, 하남 교산지구에서는 상업용지를 공급받은 토지주가 과세표준 산정 문제로 세무 분쟁을 겪은 사례도 있었습니다. 이처럼 지구별·용지별 상황에 따라 세금 부담이 크게 달라질 수 있으므로 신청 단계부터 세무 전문가와 협의하는 것이 바람직합니다.

6. 최근 사례 및 동향

최근 LH와 국토교통부가 발표한 자료에 따르면, 남양주 왕숙2지구·하남 교산지구 등 주요 3기 신도시에서 대토보상 신청률이 현금보상보다 높게 집계되었습니다. 2023년 하남 교산지구의 보상계획에서는 전체 신청자의 절반 이상이 대토보상을 선택했으며, 2024년 남양주 왕숙2지구에서는 일부 블록에서 신청률이 60%를 넘어서는 등 토지 소유자의 선호가 뚜렷하게 나타났습니다. 이는 단순 현금보상보다 장기적 가치 상승과 개발이익 환수 가능성을 더 높게 평가한 결과로 분석됩니다.

다만 모든 지구에서 대토보상이 원활히 이루어지는 것은 아닙니다. 예컨대 부천 대장지구의 경우 상업용지 공급량이 한정적이어서 대토보상 신청자가 몰리자 일부 토지주는 현금보상으로 전환되었고, 인천 계양지구에서는 소유자 간 지분 문제(공유지 분할 신청)로 공급 배정 과정에서 갈등이 발생하기도 했습니다. 이처럼 공급용지의 성격과 수량에 따라 대토보상 수용 여부가 달라지는 것이 현실입니다.

최근에는 대토리츠(토지신탁형 리츠) 제도가 적극 도입되고 있습니다. 대토리츠는 토지 소유자가 직접 공급받은 토지를 개발하기 어려운 경우, 리츠에 지분참여 형식으로 투자하고 개발이익을 배분받는 방식입니다. 2022년 남양주 왕숙2지구와 하남 교산지구에서 시범 적용된 이후, 2024년 인천 계양과 부천 대장지구에서도 본격적으로 추진되고 있습니다. 이를 통해 현금 유동성이 부족한 고령 토지주나 소규모 토지 소유자도 안정적으로 개발이익에 참여할 수 있다는 점에서 긍정적으로 평가됩니다.

종합하면, 최근 대토보상제는 단순히 현금보상의 대안이 아니라 토지주가 개발 과정에 참여하고 자산가치를 장기적으로 보존·증식할 수 있는 수단으로 자리 잡고 있습니다. 그러나 공급용지 부족, 지분 분쟁, 세금 문제 등 구조적 한계도 지속적으로 지적되고 있어 향후 제도 개선과 보완이 병행되어야 할 것으로 보입니다.

7. 종합 시사점 및 의견

대토보상제는 단순히 토지를 수용하고 보상금을 지급하는 소극적인 절차를 넘어, 토지 소유자가 개발 과정에 간접적으로 참여하고 장기적인 자산가치를 보존·증식할 수 있는 제도로 평가됩니다. 특히 3기 신도시와 같이 대규모 공공택지에서 실제 수요가 급증하면서, 토지주가 개발 이익을 공유할 수 있는 새로운 방식으로 자리매김하고 있습니다.

다만, 제도의 긍정적 효과에도 불구하고 몇 가지 현실적인 제약이 존재합니다. 첫째, 공급용지 부족 문제로 인해 신청해도 모든 토지주가 대토를 배정받지 못하는 사례가 빈번합니다. 둘째, 세금 부담이 현금보상보다 복잡하게 산정되어 토지주의 입장에서 예기치 못한 세부담이 발생할 수 있습니다. 셋째, 공급받은 토지의 위치·용도·개발 시점에 따라 실제 가치 차이가 커지므로, 동일한 대토를 받더라도 결과적으로는 불균형이 생길 수 있습니다.

정부와 LH는 이러한 한계를 보완하기 위해 대토리츠(REITs) 등 간접투자 방식을 확대하고 있으며, 세법상 감면 규정을 일부 적용해 토지주의 세부담을 완화하려는 노력을 이어가고 있습니다. 그러나 여전히 제도 운영의 안정성과 예측 가능성을 높이기 위한 추가적인 제도 개선이 필요합니다.

결국 토지 소유자는 대토보상을 선택하기 전에 자신의 재무 상황, 세금 부담 능력, 지역 개발 전망을 종합적으로 고려해야 합니다. 특히 현금 유동성이 필요한 경우에는 현금보상이 더 적합할 수 있으며, 장기적 관점에서 개발이익을 기대하는 경우에는 대토보상이 유리할 수 있습니다. 따라서 대토보상은 일률적으로 유리·불리를 판단하기보다는, 개별 상황에 맞춘 전략적 의사결정이 필요합니다.

종합하면, 대토보상제는 공공개발과 토지주 간의 이해를 조율하는 중요한 제도이자, 향후 공익사업 보상정책의 핵심 축으로 지속 확대될 가능성이 큽니다. 토지 소유자는 최신 고시·공고, 세법 해석, 실제 사례를 꼼꼼히 확인하고 필요하다면 세무·법률 전문가의 자문을 통해 리스크를 줄이는 것이 바람직합니다.